Za sprawą Europejskiego Zielonego Ładu przesunięty został obszar polityki klimatycznej i ochrony środowiska w samo serce europejskiej polityki. Jednak liczba państw członkowskich komplikuje koordynację w podejmowaniu wspólnych politycznych kroków. Jak to możliwe, że UE dopiero teraz uzgodniła wiążącą strategię na rzecz Europy neutralnej dla klimatu do 2050 roku?

Pod abstrakcyjnym pojęciem integracji europejskiej kryją się złożone i dynamiczne procesy. „Integracja” opisuje pogłębiającą się współpracę między państwami i regionami. W przeciwieństwie do procesów kooperacyjnych w procesach integrujących państwa narodowe przesuwają cześć swoich kompetencji na wyższy, ponadnarodowy poziom. Państwa nie mogą wtedy działać już w pełni suwerennie. W systemie unijnym przykładem takiego przekazania części suwerenności może być większościowe podejmowanie decyzji na Radzie Europejskiej albo prymat prawa europejskiego przed narodowym.

Czym jest „integracja europejska”?

Obok Komisji Europejskiej „silnikiem integracji europejskiej“ jest również Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. To właśnie Trybunał zapewnia jednolitą wykładnię prawa unijnego we wszystkich krajach UE oraz jego przestrzeganie przez kraje członkowskie. Sądy krajowe w państwach członkowskich są tutaj wsparciem: określane jako „sądy unijne w sensie funkcjonalnym” stosują, podobnie jak Trybunał Sprawiedliwości, prawo unijne.

Celem integracji europejskiej jest zacieśnianie współpracy między państwami członkowskimi. A że jest to proces stały z otwartym zakończeniem – możemy powiedzieć, że jesteśmy w samym jego środku. Integracja europejska odbywa się każdorazowo, kiedy dochodzi do akcesji nowych państw członkowskich bądź kiedy pogłębia się współpraca bilateralna między państwami członkowskimi.

Europejska polityka klimatyczna, czyli kto dysponuje jakimi kompetencjami?

By zrozumieć znaczenie polityki klimatycznej dla integracji europejskiej, należy przyjrzeć się rozłożeniu kompetencji w zakresie tej polityki. Rozróżnia się przy tym między trzema zakresami kompetencji. Polityka wspólna to obszar, w którym UE ma wyłączne kompetencje. W ramach polityki międzypaństwowej UE ma prawo do współdecydowania. Oraz obszar tak zwanej polityki wsparcia, w skład której wchodzi również polityka dotycząca ochrony środowiska. Polityczne zadania realizowane są tutaj w zakresie regionalnym: do unijnego wsparcia dochodzi dopiero wówczas, kiedy zdaniem instytucji unijnych działania regionalne są niewystarczające a lepsze wyniki są osiągalne na poziomie wspólnotowym, czyli wg. tak zwanej zasady subsydiarności.

Czyli UE ma narzędzia umożliwiające interwencję w zakresie polityki ochrony środowiska, np. w kwestiach zanieczyszczenia powietrza i wody, gospodarowanie odpadami czy walkę ze zmianami klimatu. Od utworzenia unijnego prawa ochrony środowiska w latach 1970 weszło w życie kilkaset decyzji, rozporządzeń i dyrektyw. Dzięki temu regulowane są takie zagadnienia jak minimalne kryteria inspekcji środowiskowych czy sankcje karnoprawne za nielegalne działania przyczyniające się do wyrządzania szkód środowisku.

Prawo do czystego powietrza, czyli kto kontroluje implementację przepisów?

Jednak Parlament Europejski (PE) już wielokrotnie piętnował fakt, że egzekwowanie unijnej polityki klimatycznej jest niewystarczające. Jednak PE nie posiada inicjatywy ustawodawczej i nie może wydawać dyrektyw czy rozporządzeń. Prawo inicjatywy ustawodawczej należy jedynie do Komisji. Członkowie PE mogą jednak zażądać od Komisji wszczęcia procesu legislacyjnego – również w Radzie UE, gdzie spotykają się krajowi ministrowie środowiska czterokrotnie w roku. Na tym forum dyskutują i podejmują decyzje dotyczące propozycji ustawodawczych Komisji.

Jeśli rządy państw członkowskich nie wdrażają unijnych decyzji lub uchwalone krajowe ustawy są niewystarczające, istnieje jeszcze jedna możliwość wymuszająca na państwach członkowskich realizacje unijnych przepisów w zakresie ochrony środowiska: jeśli osoba prywatna, stowarzyszenie bądź związek są w stanie udowodnić, że dochodzi do naruszania ich praw, to mogą zwrócić się do sądów krajowych i tą drogą wymusić stosowanie prawa europejskiego. Sąd krajowy sprawdza taką skargę a decyzje podejmuje nie na podstawie prawa krajowego a na podstawie obowiązującego prawa unijnego.

Stowarzyszenia takie jak np. Deutsche Umwelthilfe e.V. (DUH) angażują się właśnie w zakresie realizacji praw konsumenckich i ochrony środowiska. Wiosną 2020 roku DUH zaskarżył rząd niemiecki o niedotrzymanie granic zanieczyszczenia powietrza: stowarzyszenie DUH było zdania, że Niemcy swoimi aktualnymi działaniami nie realizują wiążących unijnych wytycznych dotyczących redukcji zanieczyszczenia w powietrzu. Skarga czeka na rozpatrzenie w Wyższym Sądzie Administracyjnym Berlin-Brandenburg. DUH zaskarżyło również pojedyncze urzędy w krajach związkowych z powodu ignorowania unijnej dopuszczalnej wartości azotu w powietrzu. Tego rodzaju „skargi na rzecz czystego powietrza“ zakończyły się sukcesem już w ponad 30 miastach. Podstawą prawną jest wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 25.06.2008, według którego istnieje prawo do czystego powietrza.

Brak politycznego wsparcia ze strony państw członkowskich

Sascha Müller-Kraenner jest dyrektorem zarządzającym niemieckiego towarzystwa Deutsche Umwelthilfe e.V.. Jego zdaniem Unii nie brakuje kompetencji w zakresie europejskiej polityki klimatycznej. Polityczną opieszałość można sobie wytłumaczyć brakiem wsparcia ze strony państw członkowskich. „Większość państw członkowskich, zamiast angażować się na rzecz wysokostandardowej polityki klimatycznej, wewnątrz europejskich struktur pełni rolę lobbysty swojego krajowego przemysłu“. Müller-Kraenner zwraca uwagę na rząd federalny Niemiec i jego zaangażowanie na rzecz przemysłu motoryzacyjnego.

Klaus Röhrig, koordynator ds. unijnej polityki klimatycznej i energetycznej w Climate Action Network Europe (CAN), podziela jego zdanie: „Europa musi walczyć z kilkoma kryzysami jednocześnie i ważniejsze niż dotychczas jest to, by UE działała spójnie opracowując jednocześnie rozwiązania dla walki z pandemią Covid19 jak i odpowiadając na kryzys ekonomiczny i ekologiczny“. Dlatego, że wspólne cele zawarte w porozumieniu paryskim realizowane są na poziomie unijnym, zdaniem Röhringa, decydujące znaczenie będą miały decyzje podjęte w najbliższej dekadzie. One będą determinować sukces bądź porażkę w realizacji celów klimatycznych. Jednocześnie Climate Action Network żąda zwiększenia redukcji emisji gazów cieplarnianych do 65 proc. do roku 2030 tak by ograniczyć globalny wzrost temperatury do 1,5 st. C.

Czym jest polityka klimatyczna dla europejskiej integracji?

Z racji tego, że UE pracuje wg. reguły subsydiarności, państwa członkowskie odpowiadają w pierwszej linii za wdrożenie np. standardów w zakresie ochrony środowiska. Jeśli dojdzie tutaj do naruszeń, procedury ostatecznej implementacji w krajach członkowskich mogą potrwać całe lata. Problemem jest ponadto fakt, że w międzyczasie może dojść do nieodwracalnych szkód wyrządzonych w środowisku, np. poprzez wyemitowanie gazów cieplarnianych do atmosfery.

Pomimo tego Müller-Kraenner z DUH chwali sobie potencjał europejskiej polityki klimatycznej jako „projekt integracyjny par excellence”. Jego zdaniem poparcie wspólnej polityki klimatycznej jest już od wielu lat obecne w większości państw członkowskich. Również Röhrig wyjaśnia, że szybka transformacja w kierunku gospodarki neutralnej klimatycznie zmniejszyłaby marnowanie surowców oraz zredukowałaby zanieczyszczenie powietrza i środowiska. Transformacja miałaby ponadto potencjał do zjednoczenia Unii w drodze do realizacji celów polityki klimatycznej.

55 procentowy cel komisji

Dotychczas jednak brakuje międzynarodowego porozumienia w Radzie Europejskiej. Nierzadko z powodu pojedynczych szefów państw i rządów, dla których zaostrzenie celów klimatycznych to zagrożenie narodowych interesów. By jednak osiągnąć wiążące porozumienie i tym samym zobowiązać wszystkie państwa członkowskie do działania, propozycje musza zostać opracowane i zatwierdzone przez Radę UE. Rada ta składa się ministrów krajowych o określonych kompetencjach, np. w Radzie Środowiska (ENVI) spotykają się ministrowie środowiska z państw członkowskich. Zależnie od sposobu głosowania, pojedynczy ministrowie mogą blokować decyzje i odmawiać zgody na poparcie propozycji ustaw.

Również w Radzie Europejskiej, gdzie spotykają się głowy państw i rządów ustalając polityczny kierunek Unii, weta mają poważne następstwa. 11 grudnia odbędzie się kolejny szczyt unijny, na którym poddany zostanie pod głosowanie nowy cel Komisji – redukcja emisji o 55 proc. do roku 2030. Cele klimatyczne do 2030 musza zostać przyjęte jednogłośnie. Jednak Polska jako kraj węgla (gdzie 80 proc. prądu pochodzi z węgla kamiennego), już blokuje, gdyż w kwestiach zwrotu w polityce energetycznej (Energiewende) wymagania wobec niej są wyższe niż w stosunku do innych krajów. Znów kanclerz Angela Merkel krytykowana jest za sam fakt przeniesienia tej decyzji do Rady Europejskiej. W Deutschlandfunk cytowana jest ekspertka partii zielonych d.s. europejskich, która zarzuca rządowi federalnemu, że celowo przyznał on w ten sposób zbyt dużą władzę krajom sceptycznym. Jej zdaniem to taktyka, która ma chronić niemieckie krajowe cele klimatyczne przed ambitnym planem przewodniczącej komisji Ursuli von der Leyen dotyczącym 55 proc. redukcji. Jeśli nie dojdzie do porozumienia w Radzie Europejskiej, nie będzie konieczne dopasowanie krajowych celów klimatycznych. Jednak inne kraje, takie jak Chiny czy Japonia, już przedłożyły własne ambitne plany dotyczące neutralności klimatycznej. Ale to kolejne lata pokażą, jaki wpływ mają polityczne decyzje wspólnoty międzynarodowej na kryzys klimatyczny. Do tego czasu już dziś możemy być pewni, że polityka klimatyczna i ochrony środowiska jest integralna częścią europejskiej polityki.